非法小广告乱张贴、乱涂写（以下简称“两乱”，俗称城市“牛皮癣”）一直以来都是城市管理的一块顽症。“两乱”治理工作已经成为城市市容管理亟待破解的一大难题。近几年来在市局的正确领导下，分局就“两乱”治理工作做了一些探索，取得了一定的成绩，但是依然存在诸多亟待解决的问题，现将结合“两乱”治理谈谈自己管理经验：
一、“两乱”现象的基本特点
（一）分布具有广泛性。就鹿城辖区目前“两乱”分布情况来看，乱张贴、乱涂写非法小广告现象主要集中分布在火车站广场、大型服装批发市场、沿街工地围墙、公交站牌、市政设施、人行道石阶等各个角落，“城市牛皮癣”无处不在，无时不有。
（二）内容具有社会性。从“两乱”涉及的非法小广告内容来看，辖区乱张贴、乱涂写内容宽泛、包罗万象，并具有一定的社会需求和市场，从社区服务、家政服务、招生招工到办证刻章无所不有、无所不包，其中以办假证非法小广告的“两乱”行为最为突出。
（三）成因具有特殊性。火车站、汽车新南站及温州大道车流量、人流量吸引了大量的非法小广告，而成为“重灾区”。据不完全统计，辖区非法张贴涂写的小广告,办证刻章广告占90%之强，大部分集中在站前中队辖区，制贩假证窝点的大量存在是本辖区“两乱”泛滥的一个重要原因。
（四）治理具有反复性。目前小广告治理基本呈现阶段性控制和阶段性返潮的特点，带有一定的反复性。职能部门加大清洗力度，制假贩假者也加足马力继续贴、继续涂，防不胜防；一边停机一边开新号；今天抓现行、端窝点，明天继续重操旧业。“两乱”治理始终处于整治—回潮—再整治—再回潮的反复循环之中。
二、“两乱”治理的基本概况
近年来，鹿城二分局一直非常重视对“两乱”的治理，在市局的支持下投入了大量的人力、物力和精力，具体治理情况如下：
（一）端窝点、抓现行。
据统计，2004年至2009年期间，由分局牵头联合鹿城公安分局、治安大队等部门开展端窝点、抓现行专项整治行动累计47次（其中2005年28次，2006年12次，2007年7次，2008年31次，截止2009年4月份有21次）。通过启动非法小广告端窝点、抓现行专项整治行动，分局共端掉制贩假证窝点15处，性病游医窝点7处，抓获现场张贴涂写小广告及参与制假贩假交易人员合计327人次，暂扣交易用通讯工具（手机）18件，暂扣交易用交通工具（自行车为主）9件，移送公安机关留置51人，其中被治安拘留22人，被人民检察院批准逮捕8人。
典型案例： 2009年3月25日，公安部门联手对位于站前中队前网新村民房、打网垟1-3号小型照像馆等处进行检查，发现三处有制假证件场所，端窝点3处，同时公安部门并对当事人进行刑事拘留3人。
存在问题：1、制贩假证件窝点具有很强的隐蔽性，查找难度大。因为缺乏专业背景和侦查技术手段，城管执法人员很难直接查获制贩假证窝点的具体位置。就目前掌握的情况，通过排查只能将窝点目标缩小到前网村、上田村、鱼鳞浃村，因为制假贩假者经历过多次的打击取缔后已经形成了一整套相对成熟的反侦察体系。一是构建有一套十分严密的组织体系，通常采取单线联络，大多实施家族式、血亲式违法活动，因此即便被查获，执法人员还是难以得到有效线索；二是在查获违法行为的主体中，九成以上是妇女、老人、儿童、残疾人、聋哑人等社会弱势群体，这给调查取证及公安部门的下一步处理带来了阻碍；三是该群体热衷于“打一枪，换一处”经常性变换居住点，因此极难确定确切的落脚点。
2、张贴涂写人员现行违章取证难，处理难度大。一是大多数乱张贴者分工明确，组织严密，一般都在晚上和凌晨张贴、粉刷，行动迅速，且有专人把风望哨，当场抓获的难度很大；二是形成攻守同盟，在对查获的违法行为人进行询问调查过程中，执法人员几乎得到同样的笔录内容：“我从某地刚到温州打工，没有找到工作，有人让我贴广告，贴一天给我多少钱，刚刚贴了几张就被你们查获了 ……”；三是现行《中华人民共和国治安管理处罚法》及《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》对小广告乱张贴乱涂写违法违章行为的惩处乏力。
（二）违章号码报停机。
自2005年开始，分局就要求各责任中队对本辖区乱涂写、乱张贴的非法小广告进行拍照取证，并由执法监督科安排专人对违章电话进行电话核实后制作《鹿城二分局违章张贴、涂写情况报送表》，经分局分管领导审核后统一上报市局指挥中心予以处理，截至2009年4月31日，共上报违章电话896个。
存在问题：其一，从拍照取证、电话核实、电脑输录、签发报送直至移动通讯营运商落实停机，程序复杂而漫长，违章号码的停机效率偏慢；其二，目前违章号码的停机并未从源头上治本，因为电话号码实名制落实不到位及号码停机低成本等因素，造成了“今天停机明天换号继续从事违法违章行为”的可悲局面。
（三）组建专职清洗队伍。
2005年至2009年期间，分局辖区小广告清洗覆盖工作交由专门的清洗公司承包负责。经过多年的探索，2007年开始由分局自主招聘了13名清洗工人组建统一服装、统一涂料供应点的专业清洗队伍，定时定区域对辖区景观道路、主次干道、重点区域及社区周边的小广告进行“全天候不遗漏，有规则无色差”清洗覆盖作业。清洗工人由中队直接指挥调度，建立由执法监督科负责小广告工作绩效的考核制度，中队小广告治理成效纳入分局岗位目标考核。根据分局要求，严格落实辖区主要道路及社区、校园周边乱张贴乱涂写小广告“日产日清”的目标。就目前运行情况来看，清洗效果较为明显。
存在问题：一是清洗覆盖任务繁重而清洗力量相对不足；二是缺乏稳定的资金保障；三是清洗队伍人员的福利保障不稳定造成清洗员更换较为频繁。
（四）发动社会力量参与。
小广告治理离不开社会力量的参与，因此分局一直都十分重视动员社会力量广泛地参与小广告治理工作。一是广泛发动城管志愿者、社区干部、青年学生等社会群体积极参与“城市是我家，文明靠大家”、“清理城市‘牛皮癣’——志愿者在行动”等小广告治理专题活动，一是扩大了宣传教育，营造了管理氛围。二是落实各类市政公用设施外立面、重点路段、工地围墙小广告清理的责任单位，督促各工地、有关责任单位及社区群众对工地、建筑围墙上的“牛皮癣”进行及时清洗覆盖。通过以上途径争取让小广告“两乱”治理走上社会化管理路子，既提高了全民参与城市管理和文明建设的主动性和积极性，又减轻了执法部门的管理负担。
存在问题：缺乏必要的固定的专项经费支持和保障。
三、“两乱”治理难原因分析
（一）部分市民的城市文明意识不高
每个人每当遇到有租房、维修、疏通管道等需要的时候，特别是城中村就很多人会去拨打了“乱涂写”上的电话。其次，有的人为了拿到虚假“学历”来求职升官，于是通过“乱涂写”花上几百元弄个大学文凭。这些做法无意间支持了张贴小广告的行为，从客观上助长了小广告的泛滥。现在大街小巷乱涂写、乱张贴办假证小广告得以存在，其根源也是因为有一定的市场需求存在。这是“乱涂写”得以生存最根本的原因。
（二）管理不到位，没有形成合力
目前，对乱张贴“乱涂写”的执法主要由我局负责，公安、工商等部门却很少介入。现在大家走到街边都可以看到，乱张贴、乱涂写的小广告大都是一些做假证、刻章、非法招聘公关的电话号码。如在道路两侧店铺铁拉门上、公交车的候车亭、磁卡电话机上，随处可以看到乱涂写的办证小广告及招工广告数不胜数，甚至有些街道的马路地板上都贴满了非法办证的小广告，如只有我们清理，没有公安部门的配合，源头很难抓到。其次，工商部门未能对小型广告印刷厂进行日常的监管，往往都是城管部门发现告知后，有关部门才采取措施。比如对非法招工带有诈骗性质的广告，劳动监察部门和公安部门都要介入。另外，很多部门认为：治理“乱涂写”就是城管支队和环卫部门的事，这些都是造成乱张贴、乱涂写广告愈演愈烈之势重要原因之一。
（三）人员少，取证处理难
在乱张贴广告中，目前大都使用移动手机充值卡号码来联系，这些通信工具号码入网容易，不需办理任何手续，如果被作停机处理，违章者根本不来接受处理，他们只需更换一个50元或100元的号码或一个卡继续使用。因此停机，追呼处罚效果不明显，另外，城管支队启用的追呼系统，“呼死你”号码的选择、确认是非常谨慎的，因此在每次“捉号”前，执法人员必须拍照、核实。增加了对乱张贴广告的处理难度，再加上目前在整治“乱涂写”的工作主要由每个中队去查处这类案件少，只在中队里配一个清洗工去负责清洗，所以比较困难。
（四）法规不健全导致违章违法广告屡治屡犯
据查，“乱涂写”的非法张贴者或涂写者，都不是广告主，也不是造假的人，广告主的惯用手法是以计件工资的方式，雇请“三无”人员，特别是未成年人帮他们干。执法部门即使抓到了张贴者或涂写者，大多无法查明他们的身份，难以处罚。有时因其身上不带分文，也不带任何证件，在处理上就成了“烫手的山芋”，不但处罚不了他们，有时还要负责他们的吃住，即使移交公安部门，也无相应的处罚依据，只好放人了之。至此很多人重复违章，屡教不改，形成恶性循环。对“两乱”行为当事人的处理城管执法部门依照《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十一条规定对行为人责令限期清除；逾期不清除的，可以代为清除，所需费用由违法行为人承担，可以处五十元以上三百元以下的罚款。但抓现行处理中，违法行为人多为外来务工者，身上既无身份证又无钱，最后只能以口头警告教育为主，达不到惩戒效果。
四、建议和对策
根据调研情况，要切实改变市区“两乱”现状，有效清除城市“牛皮癣”，净化城市市容环境，特提出以下7点建议和解决对策。
（一）端窝点、抓现行，从源头遏制“两乱”问题。办证刻章非法小广告90%以上的占有量，足以让我们确信“两乱”治理的关键就是针对办证刻章非法小广告的治理。因此公安部门应加大对制假贩假的打击力度，端掉一批窝点，从源头上遏制辖区乱张贴乱涂写的办证刻章号码铺天盖地般的泛滥现状。城管执法部门应该积极配合公安部门抓现行，抓获一批现场交易假证者和现场张贴涂写小广告者，并给予相应的制裁。端窝点与抓现行的工作力度直接关系到辖区“两乱”治理成效。以鹿城二分局辖区为例，2005至2009年期间，由分局牵头联合公安等相关部门开展抓现行、端窝点专项整治行动，多来共移送司法机关审判7人，移送公安机关拘留22人，显然因为城管执法部门的职能和工作性质限制，由其牵头实施的端窝点、抓现行力度远远不足足以起到“治本”的效果。由此可见，要做好此项工作就需要公安部门牵头并投入足够的警力和精力，落实专人负责，做好相应的工作部署和计划，城管执法部门、街道等部门积极参与和配合。
（二）勤清洗、多停号，从速度和效率上赢得主动。非法小广告的涂写和张贴行为基本发生在晚间和早间时分。因此，城管执法部门安排清洗覆盖的时间可以打时间差，白天属于正常的日常维护时间，投入更多地的清洗人员重点加强早间6时至8时，傍晚6时至8时的清洗覆盖力度。通过该方法，以实现非法小广告“日产日清”效果的目的。此外，对于一些违法违章号码，在核实的基础上要及时通过电信或移动营运商停号，起到相应的制约效果。
（三）重协调、拨经费，从部门协作及后勤保障方面落实长效。
其一，“两乱”治理涉及的面较宽，需要公安、城管执法、创建办、电信、移动通信营运商等部门企业的协作和参与。因此建议市区两级政府指定专门部门牵头协调各有关方面形成合力，并发动社会力量广泛参与到“两乱”治理当中。其二，“两乱”治理涉及专业清洗经费，端窝点、抓现行活动经费，动员社会力量所需的宣传、补助等经费。据了解，目前鹿城辖区清洗人员对现行各类涂写、张贴的非法小广告的清理只能抓大放小地部分清洗与覆盖，如要真正实现全面覆盖和保证“日产日清”，清洗力量有待进一步充实。此外，端窝点、抓现行并无专题经费下拨，因此经费保障的不到位，社会动员保障经费的欠缺极大程度上制约了该项工作的开展。建议市区两级财政对小广告治理经费方面能给予充分的保证，建议形成“两乱”专项治理经费。目前，仅依靠每个中队保洁员一个人清理既被动又费力；特别是对带有犯罪、欺骗性质的广告，公安部门要主动介入。因此，要进行专项综合整治，调动公安、工商、劳监、电信，移动、联通等单位和部门的力量，密切配合，共同行动。我们负责乱张贴，乱涂写的取证处罚；公安加强制假点的管理，负责对办假证刻章的源头的侦察和取证；工商负责非法印刷广告点进行取缔；劳监对非法招工中介的查处；电信、移动、联通对乱张贴、乱涂写的广告号码进行断停。上述各部必须抽调专门的力量统一办公、统一执法、形成合力、以便从重从快加强对“乱涂写”的打击力度。其他各部按各自范围配合环卫部门负责的“乱涂写”清洗。比如：公交车站牌上的乱涂写由公交公司组织人力进行清理，电话停上的乱涂写由电信组织人力清洗等，对店铺的铁拉门上的乱涂写把门前“三包”责任真正落到实处，不管什么商铺，只要发现自己的商铺墙上有乱张贴广告，就有责任有义务去清理干净，并举报给执法部门，做到“谁家门前谁家管”。
（四）加大宣传力度，提高市民的素质
政府和职能部门要充分利用电视、广播、报纸、宣传栏等渠道加大宣传有关法律法规，提高广大市民知法、懂法、守法的自觉性，特别是对“乱涂写”带来的危害性要广范宣传，深入人心。大力营造整治的氛围，发动全体市民积极参与和监督治理“乱涂写”。特别是社区周边可以联合社区及志愿者队伍进行清理。对乱张贴、乱涂写的违章违法行为要积极举报，坚决打击。
（五）建立一个合法的空间，满足广告主的需求
城市“乱涂写”屡治不灭，正说明它还有自己的市场。因此，要建立堵疏结合机制。就如洪殿上陡门桥有很多的民工，对合法的小广告，则要规范其发布的渠道，满足发布者和市民的需求。如便民的疏通、出租、修理广告等寻找一个合适的出路，建立一个市场平台，低价或免费张贴这些小广告，对于不按要求张贴者，再予以更严厉的处罚。具体的做法是可在城管部门或工商部门的统一管理下，根据需要，在市区分片分块地设立集中统一的广告栏或广告牌、广告廊、广告墙等张贴广告的设施。可向广告户收取适当的管理费，费用可根据广告面积、张贴时间计算，定期更换。
（六）建立举报制度，实行信息共享
对抓获乱张贴、乱涂写广告张贴者扭送城管部门的给以一定的奖励，鼓励市民积极参与，在一定程度上遏制了“乱涂写”的蔓延。
（七）建立由政府或文明办，加大建设城市墙体美化
建立墙体美化是城市美化的一项重要内容，能够起到提高城市品位，体现城市文化的作用，并能极大地推进文明城市创建工作也可以修复市区部分年久失修的墙体和遭"小广告"黏贴、涂写的墙体，将多彩绚丽的图案跃然墙上，与周围景观协调映衬，变"污点"为"亮点"，成为一道亮丽街头艺术景观。事实证明文化墙建设是美化市容市貌、抑制城市"小广告"的有效手段。
治理“乱涂写”是一项长期的工作任务，必须要求各部门、各单位密切配合、做到全民参与、齐抓共管、不断健全机制、完善法律法规,才能从根本上杜绝城市“乱涂写”的蔓延，从而“两乱”治理的问题势必迎刃而解、事半功倍。
